Rapportal » Barnehage-bruksplan »

I dag går mer enn 7500 barn i en av Stavangers 123 barnehager. Dette utgjør i overkant av 90 % av alle barn i barnehagealder (se kap. 3.2. for detaljer). Barnehagen når ut til alle barn uavhengig av sosial og kulturell bakgrunn og er barnas første trinn i utdanningsløpet. Den er en viktig, felles arena som skal bidra til utvikling av holdninger, fremme god fysisk og psykisk helse samt utjevne sosiale forskjeller.

Om lag 62 % av Stavangers barnehagebarn går i kommunale barnehager, og om lag 38 % går i private barnehager. Grunnet barnehagenes ulike eierform har kommunen også to ulike roller på barnehageområdet. Som eier er kommunen ansvarlig for drift av 78 kommunale barnehager. Som barnehagemyndighet er kommunen ansvarlig for blant annet tilsyn og gjennomføring av samlet opptak for alle barnehager, inkludert 45 private barnehager.

Overordnet har stavangerbarnehagen et godt og variert tilbud. Kommunen arbeider både som eier og myndighet med kvalitetsutvikling i et felt i rask endring. I rollen som myndighet skal kommunen også sørge for at alle barnehager etterlever regelverk og gir alle barn et trygt og godt barnehagemiljø. Forholdet mellom kommunale og private barnehager blir nærmere omtalt også i neste delkapittel (kap. 1.2.).

Kommunens to ulike roller går like fullt igjen i hele barnehagebruksplanen: Mens kommunen som eier har beslutningsmyndighet over de kommunale barnehagene, er dens rolle overfor de private klart begrenset: I tråd med dette er de fleste prinsippene for utbygging og utvikling i kap. 2 rettet mot kommunen som eier. Tilsvarende kan alle reduksjoner av kapasitet i drift (antall plasser) kun pålegges kommunale barnehager, jf. kap. 4.

Følgelig er også de konkrete vedtakspunktene som følger av planen kun gjennomførbare i de kommunale barnehagene. Planens vurderinger og forslag til tiltak er med andre ord særlig rettet mot kommunen som eier. Forslagene til vedtakspunkt er sammenstilt i saksframlegget som følger politisk behandling av planen. I den såkalte dimensjoneringssaken januar 2022 vil utvalg for oppvekst og utdanning ta stilling til hvilke kommunale barnehager som iht. vedtatt barnehagebruksplan må redusere plasser kommende barnehageår (2022/23).

Et vesentlig utviklingstrekk på kommunenivå er en betydelig, vedvarende nedgang i barnetall. Sammenlignet med situasjonen før oljekrisa i 2014 er det i dag nesten 1200 færre barn i barnehagealder (jf. kap. 4.2.). Grunnene for dette er sammensatte, men i hovedsak er de en kombinasjon av endring av flyttemønstre (inkludert lavere innvandring) og av lavere fruktbarhetstall (færre fødsler pr. kvinne som del av ei nasjonal utvikling og lokal nedgang av voksne i fruktbar alder, særlig aldersgruppa 25-34 år).

Stavangerbarnehagen har dermed «mistet» et tresifret antall plasser hvert av de siste årene. Siden 2017 har det blitt gjennomført omfattende grep for å tilpasse kapasiteten til et stadig mindre behov. Samlet kapasitet har blitt redusert betydelig gjennom nedjustering av antall plasser, inkludert avvikling av hele barnehagebygg. Kommunen er i foreliggende plan tydelig på at det fortsatt er nødvendig med omfattende grep for å ha en god, bærekraftig og behovstilpasset barnehagestruktur i Stavanger i årene framover.

Noen av disse grepene er naturlige endringer som er uavhengige av samlede behovstall: Eldre og midlertidig godkjente bygg blir avviklet til fordel for etablering av nye barnehager i områder med underkapasitet. I tillegg endrer lokale behov for barnehageplasser seg i takt med ulike flytte- og bosettingsmønstre blant unge voksne.

Gjennom barnehagebruksplaner og investeringer i handlings- og økonomiplaner blir det lagt opp løp for å sørge for god balanse mellom kapasitet og behov i kommunen samlet og i den enkelte kommunedel. Kommunen har et overordnet prinsipp om å etterstrebe at alle barn får tilbud om barnehageplass i eget nærmiljø eller egen kommunedel (jf. kap. 2.2.).

For å sørge for dette er det for planperioden (2022-2026) allerede planlagt etablering av tre nye barnehager i områder med vedvarende underkapasitet. De tre nye barnehagene har en ventet kapasitet i drift på om lag 330 plasser, og vil sørge for at kommunen for første gang har god balanse mellom kapasitet og behov i alle kommunedeler. I takt med etablering av nye plasser må også et tilsvarende antall plasser i områder med overkapasitet avvikles.

De siste årenes utvikling krever imidlertid også ytterligere grep. Prognosene i denne planen tilsier behov for å redusere samlet kapasitet i stavangerbarnehagen med 500-600 plasser i planperioden. Dette tallet inkluderer ikke plasser som erstattes gjennom etableringen av de tre nevnte barnehagene. I sum må derfor om lag 900 plasser avvikles i planperioden.

Flere av disse plassene er i eldre og midlertidig godkjente barnehagebygg som ikke lenger tjener sitt formål. Kommunedirektøren er klar i sin anbefaling at det er flere bygg her som bør avvikle drift i løpet av de neste årene. Avvikling av denne typen bygg har også vært et viktig premiss i forbindelse med store investeringer i nybygg.

Eksempelvis er Teknikken barnehage bygget med tanke på å huse barn fra de midlertidig godkjente barnehagene Bekketunet og Maurtua. Flere andre barnehagebygg har også behov for betydelige og kostbare byggetekniske forbedringer ved videreføring av drift. Etter kommunedirektørens vurdering er dette åpenbare kandidater for avvikling, særlig i lys av omfanget og varigheten av nedgangen i kommunens barnetall.

En nærmere oversikt over disse byggene og vurderingene er gitt i gjennomgangene av lokal situasjon i hver enkelt kommunedel (jf. kap. 4). Såfremt private barnehager ikke selv ønsker å redusere sin kapasitet må alle reduksjoner av plasser skje i kommunale barnehager. Kommunen som myndighet gir da kommunen som eier beskjed om å gjøre dette, enten a) ved å redusere antall plasser i en barnehage, eller b) ved å avvikle driften av hele bygget.

Isolert sett er a) å foretrekke, men samlet sett er det ikke alltid den beste løsninga, ei heller den minst inngripende. Gitt omfanget og varigheten av nedgangen i barnetallene kan ikke reduksjoner kun skje gjennom mindre justeringer av intern kapasitet, jf. framgangsmåte a). En reduksjon av 900 plasser over fire år kun gjennom framgangsmåte a) vil være inngripende og skape utfordringer for kommunens barnehagestruktur samlet sett.

I kap. 1.4. og som vedtakspunkt i saksframlegget framheves de tre kriteriene som har blitt benyttet til å foreta tilsvarende reduksjoner av plasser tidligere år. I lys av disse kriteriene vurderer kommunen at det noen ganger er mindre inngripende å avvikle drift i et helt bygg enn å ta tilsvarende antall plasser i andre barnehager. Dette har også vært praktisert de siste årene: I enkelte tilfeller er det samlet sett mindre inngripende å avvikle drift i hele bygg.

Et prinsipielt standpunkt om å unngå enhver avvikling av drift lar seg i praksis ikke etterleve. Kommunen vil i så fall ende opp med å avvikle plasser i områder og barnehager hvor det er faktisk behov for eksisterende kapasitet. Kommunen vil også få en stadig større overvekt av kommunale barnehager som er forholdsvis små og sårbare i drift. I dag er 2 av 3 kommunale barnehager i Stavanger dimensjonert for 60 plasser eller færre. 4 av 5 har under 75 plasser.

Ytterligere nedjustering av kapasitet i disse barnehagene vil gjøre videre drift mer sårbar, jf. kap. 1.4.a. Dersom en ikke vil avvikle noen bygg, må eier heller foreta reduksjoner i større og mer driftssikre barnehager. Da vil imidlertid plassreduksjoner overveiende skje i nye bygg med gode, oppdaterte fasiliteter. I sum fører dette til et klart dårligere tilbud og en kommunal barnehagestruktur hvor eier fjerner seg fra sine egne prinsipper for utvikling, jf. kap. 2.

Ut fra dette vil det ikke alltid være den beste løsninga å redusere plasser gjennom interne reduksjoner av kapasitet i et stadig større antall barnehager. Over tid er ei slik tilnærming ikke bærekraftig og vil også gå imot øvrige prinsipper i barnehagebruksplanen. Stavanger kommune har allerede nådd dette punktet i enkelte deler av kommunen, og andre områder står i samme fare.

For å nevne det klareste eksempelet: Forus-området har vedvarende lokal overkapasitet. Kommunen har her foretatt gjentatte, årlige reduksjoner av plasser i kommunale barnehager. Dette har til dels skjedd gjennom avvikling av drift, men hovedsakelig gjennom mindre grep i barnehager som så fortsetter med redusert kapasitet i drift.

I sum har dette ført til at samtlige kommunale barnehager i området i dag ikke er større enn de bør være. Det er ikke mulig å foreta ytterligere reduksjoner her uten å gå imot kriteriene for dette (jf. kap. 1.4., se også 4.6.). Dette er ikke en heldig situasjon for noen involverte – verken eier, myndighet, ansatte, foreldre eller barn, ei heller de private barnehagene. I løpet av planperioden vil det dermed trenge seg fram et behov for å ta nok et stort grep. Fjorårets avvikling av drift i både Regnbuen Kanvas (privat) og Djupamyrå (kommunal) var ikke nok.

Som nevnt over: I omtalen av hver enkelt kommunedel i kap. 4 framkommer det konkrete vurderinger av den aktuelle situasjonen lokalt. Det gis en nærmere oversikt over kapasitet og forventet behov i kommunedelen, med vurderinger av overordnede grep for å sikre balanse mellom kapasitet og behov i trygge og gode barnehager.

I framstillingene navngis også enkelte barnehager hvor kommunen mener planens kriterier for reduksjon (jf. kap. 1.4.) og prinsipper (jf. kap. 2) tilsier avvikling av drift i hele bygg i løpet av planperioden. Avvikling av drift i flere bygg kan ikke utelukkes og kan bli foreslått i senere barnehagebruksplaner, jf. allerede nevnte situasjon på Forus.

Mindre justeringer av intern kapasitet i barnehager er kun foreslått for førstkommende barnehageår (2022/23), men er lagt inn med virkning for hele planperioden. Årlige rulleringer av planen vil sørge for oppdaterte prognoser, vurderinger og forslag til videre tiltak.

Forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager gir kommunen ansvaret for å sørge for økonomisk likebehandling for kommunale og ikke-kommunale barnehager. Både for kommunen som har ansvar for å tilby plass i barnehage til barn bosatt i kommunen (jf. § 16) og for private aktører som ønsker å etablere nye barnehageplasser, er barnehagebruksplanen et rammeverk som skal gi forutsigbarhet. Det er behovet for barnehageplasser i kommunen samlet og/eller i den enkelte kommunedel som skal ligge til grunn for vurdering av behovet for nye plasser.

Kommunen skal som barnehagemyndighet godkjenne søknader fra private aktører som ønsker å etablere ny barnehage som oppfyller kravene i barnehageloven (fri etableringsrett). Kommunalt tilskudd til private barnehager behandles politisk. Siden 1. januar 2011 har kommunen hatt mulighet til å vurdere søknad fra private aktører om tilskudd til drift av barnehageplasser på grunnlag av kommunens faktiske behov for barnehageplasser. Før 2011 fulgte vedtak om finansiering automatisk vedtak om godkjenning (jf. barnehageloven § 14).

Bestemmelsen gir en økt styringsmulighet for kommunen som lokal barnehagemyndighet når det gjelder søknader om etablering av nye barnehager. Dagens regelverk gir imidlertid liten eller ingen mulighet til justeringer av allerede etablerte private barnehager.

I behandling av sak 105/17 Barnehagebruksplanen 2018-2022 vedtok bystyret følgende: «Nye barnehager skal som hovedregel være kommunale eller ideelle private. Når flere private søknader oppfyller kommunens krav skal eventuelle søkere som har ideelle formål for barnehagedriften være prioritert, så lenge det er mulig innenfor eksisterende lovverk». I tråd med bystyrevedtaket i sak 105/17 ønsker kommunen primært kommunal utbygging og kommunal drift av barnehager i Stavanger.

Kommunen er som barnehagemyndighet avhengig av private barnehager for å kunne innfri barnehageplass til alle med lovfestet rett på plass. I tilfeller hvor private barnehager avvikler driften har kommunen plikt til å tilby en annen barnehageplass til alle barn med rett (jf. barnehageloven § 16). I slike tilfeller tilstreber kommunen at også barn uten rett får tilbud om ny barnehageplass.

22 private barnehager har festeavtaler med kommunen. Majoriteten av disse festeavtalene ble inngått i tiden fra 1989 til 2005. Etter vedtak i formannskapet, sak 37/17, kan private barnehager med festeavtaler reforhandle avtalen og da inngå næringsfesteavtaler på markedsvilkår, herunder markedsfesteavgift. Kommunedirektøren følger opp henvendelser fra eiere som ønsker å reforhandle festeavtalene.

For å skape forutsigbarhet i planlegging og drift har kommunedirektøren utviklet kriterier som brukes dersom det på grunn av overkapasitet er behov for å redusere antall barnehageplasser. Kommunen har styringsrett kun over kommunale barnehager og kan iht. dagens lovverk bare beslutte reduksjon av barnehageplasser her.

Det er det faktiske behovet for barnehageplasser sammen med eventuelle særlige føringer i barnehagebruksplanen som avgjør i hvilke områder og i hvilken størrelsesorden det er aktuelt med reduksjon av plasser. Samlet og/eller lokal overkapasitet er altså en nødvendig forutsetning for å foreslå reduksjon av plasser.

Nedenfor er kommunedirektørens kriterier for slik reduksjon, slik disse har blitt benyttet i siste års barnehagebruksplaner. Nytt av året er en tydeligere begrunnelse for hvordan de anvendes, samt inklusjon av dem i vedtaksteksten i saksframlegget som følger årets plan.

a. Størrelsen på barnehagene (minst 60 plasser/fire avdelinger)

b. Barnehagens bygningsmessige standard og barnehagedrift i leide bygg

c. Helhetlig vurdering av situasjonen i barnehagene samlet

Nærmere om de tre kriteriene:

a. Størrelsen på barnehagene
Som hovedregel anbefaler kommunedirektøren at et barnehagebygg består av minst 60 plasser/fire avdelinger. Drift av barnehager med færre plasser er sårbart, både med tanke på barnas lek- og læringsmiljø, fagmiljø, organisering av arbeidet/ledelse, sykefravær m.m. Dette er ikke å si at tilbudet i mindre barnehager ikke er godt eller trygt, men at kommunen generelt sett ikke anbefaler endringer som medfører at enkeltbygg havner under dette antallet plasser. Dette vil i så fall gjøre barnehagens drift sårbar.

Kommunen driver i dag ordinært barnehagetilbud i 78 kommunale barnehagebygg. 52 av disse barnehagene er dimensjonert for 60 plasser eller færre. Med andre ord er 2 av 3 kommunale barnehager lite aktuelle for plassreduksjoner. Kommunens handlingsrom er også begrenset for barnehager som har færre enn 75 plasser – heller ikke her kan en foreta større reduksjoner uten å nærme seg grensen på 60 plasser. 63 av 78 kommunale barnehager har færre enn 75 plasser, dette er mer enn 4 av 5 bygg.

Det er en variasjon mellom barnehager med én til 16 avdelinger per bygg. Den geografiske fordelingen av barnehager med ulike størrelser varierer mellom kommunedel. Finnøy kommunedel er i her i en særstilling hvor samtlige sju barnehager har færre enn 60 plasser, og hvor flere av disse består av én avdeling. Også Rennesøy har færre enn 60 barn i alle sine barnehager. Sammenholdt med geografiske forhold gjør dette at plassreduksjon er særlig utfordrende her. Samtidig er det klart at driften av barnehager blir mer og mer sårbar jo færre barn og ansatte det er.

Gjeldende lovverk med pedagog- og bemanningsnorm medfører også at det ikke er mulig å foreta reduksjon av bare noen få plasser uten at dette får større konsekvenser. Kommunens økonomiske tilskuddsmodell for barnehager (kommunale og private) tilsier at dimensjonering av plasser gjøres for å sikre lik og forutsigbar praksis på antall voksne pr. barn. Reduksjon av plasser må derfor bli gjort i tråd med pedagog- og bemanningsnorm, og tilsier at barnehager som reduserer sin kapasitet i drift må gjøre dette i intervaller av 14 treårsenheter, dvs. enten 7 plasser til små barn eller 14 plasser til store barn (eller en kombinasjon av dette).

I rammene av barnehagebruksplanen er forslagene til plassreduksjoner gjort med intervaller av 15 plasser, ettersom dette tilsvarer gjennomsnittlig størrelse på én barnehageavdeling. Anslaget om 15 plasser er omtrentlig og vil bli tilpasset behov, normkrav m.m. i forbindelse med dimensjoneringsarbeidet hvert år. Kommunen har gode erfaringer med dette fra tidligere år, men understreker at det er utfordrende å foreta reduksjoner i små barnehagebygg.

Ved etablering av nye barnehager legger kommunedirektøren primært opp til en kapasitet på 90-180 plasser (6-12 avdelinger), med fleksible areal som kan tilpasses ulike aldersgrupper og -sammensetninger, jf. også kap. 2.1.

b. Barnehagens bygningsmessige standard og barnehagedrift i leide bygg
Det er en variasjon når det gjelder bygningsmessige standarden, størrelsen og alderen på de 78 barnehagebyggene med et løpende behov for rehabilitering.

For å sikre god kvalitet, effektiv drift og å tilpasse behovet for plasser for kommunen både samlet sett og lokalt, er det viktig at kommunen gjøre gode vurderinger av hvilke barnehagebygg kommunen har behov for i årene framover. Kommunedirektøren er i prosess med en kartlegging av den byggetekniske standarden av hele bygningsmassen.  Den gjennomgangen vil gi et mer helhetlig bilde av situasjonen, som kommer i tillegg til dagens kunnskap om utfordringer med konkrete bygg, basert på enkeltrapporter.

Dette er vurderinger som gjøres fortløpende og forslag til tiltak basert på disse vurderingene kan framsettes uavhengig av barnehagebruksplanen. Som oftest vil det likevel være praktisk og mest hensiktsmessig å kunne fatte vedtak om dette som del av de samlede vurderingene som gjøres ved årlig behandling av barnehagebruksplanen (og som tidsmessig sammenfaller med årlig behandling av kommunens handlings- og økonomiplan).

Lav bygningsmessig standard, store oppgraderingsbehov, leide bygg o.l. vil derfor kunne være vektige argument for avvikling av drift. I barnehagebruksplanens kontekst vil dette være særlig aktuelt dersom øvrige forhold støtter en slik konklusjon (overkapasitet i området og en helhetlig vurdering av situasjonen i barnehagene samlet).

c. Helhetlig vurdering av situasjonen i barnehagene samlet
I tillegg til nevnte vurderinger av lokal overkapasitet, barnehagers størrelse og ulike bygnings- eller driftsmessige forhold, foretar kommunen også ei helhetlig vurdering av den aktuelle situasjonen i barnehagene (lokalt og samlet sett). Denne vurderinga vil alltid bli foretatt som del av en større helhet, hvor flere eller alle barnehager i et geografisk område vil bli vurdert opp mot hverandre.

Ved reduksjon av plasser, og særlig dersom dette medfører avvikling av drift, vil det være en rekke faktorer som inngår i en helhetsvurdering av situasjonen og forslag til tiltak. Dette er summen av faktorer som barns beste, kvalitet i ledelse og fagmiljø, personalmessige forhold, levekårsutfordringer, resultater fra bruker- og medarbeiderundersøkelse m.m. Ved avvikling av drift i hele bygg er også avstand m.m. til nærmeste barnehage relevant.

Kommunen vil ta hensyn til slike forhold og alltid vurdere det beste alternativet samlet sett.